Artikel van Catherine De Zuttere, juriste-stedenbouwkundige, ERU – april 2020
Het wekt geen verwondering dat de nieuwe generatie
landbouwers die zich sinds enkele jaren in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest
heeft gevestigd, zeer moeilijk toegang krijgt tot grond. Er is sprake van een
gebrek aan beschikbaar bouwland, druk van de vastgoedsector en onzekerheid over
deze bouwlanden, maar ook administratieve rompslomp, wat het verkrijgen van een
vergunning soms tot een ware strijd maakt. Vandaag hebben we een volledig beeld
van de juridische problemen, leemtes of gebreken. Een gids en een stand van zaken over deregelgeving biedt aan de hand van 12
praktische fiches met inzichten die je op elk project kan toepassen. 2019 en 2020 zijn scharnierjaren in de
gewestelijke steun voor de ontwikkeling van verschillende vormen van
landbouwprojecten – al dan niet professioneel, vollegrond of grondloos, enz. De
wens om de regelgeving te herzien ten gunste van de landbouw werd door het
gewest bekrachtigd en de eerste wijzigingen zijn aan de gang.
2019-2020: juridische en stedenbouwkundige werkgroepen
In het kader van de Brusselse beleidsverklaring
2019-2024, die stadslandbouw als een van de nieuwe beloftevolle economische
sectoren van het Gewest beschouwt, zijn de besturen samen en over de sectoren
heen stevig aan de slag gegaan. Er werd een dertigtal deelnemers op
vernieuwende wijze samengebracht, met een interactie tussen de bevoegdheden
landbouw, leefmilieu en stedelijke ontwikkeling. In totaal namen acht
instellingen en twee verenigingen die de stadslandbouw vertegenwoordigen deel,
gewapend met onderzoeken en peilingen over de sector.
De resultaten van de werkzaamheden worden samengevat
in een actieplan met aanbevelingen, die als volgt zijn ingedeeld: de herziening
van het GBP, het recht van voorkoop, de stedenbouwkundige lasten en de
pachtovereenkomst. Waarom deze vier? In
de eerste plaats wegens de verwachte grote impact op de ontwikkeling van de
verschillende types stadslandbouw en op het hele gewestelijke grondgebied, maar
ook wegens het verwachte tijdspad van de geplande wijzigingen in een zeer
nabije toekomst. Het plan is opgevat als een reeks oriëntatienota’s, met een
verduidelijking van de gekozen opties, die gericht zijn aan de instanties
belast met de verschillende herzieningen van de regelgeving. En tegelijkertijd
beoogt de lopende hervorming van de GSV de vergemakkelijking van de
voedselproductie op daken.
Landbouw en het wettelijke kader, twee realiteiten in
volle beweging
We moeten een flinke uitdaging het hoofd bieden, want de aanbevelingen werden immers uitgewerkt in een uitzonderlijk bewogen context, gezien zowel de landbouw als het wettelijke kader in de komende jaren grondig zullen worden herwerkt. Vanuit wetgevend oogpunt is het, na de hervorming van het BWRO* en de goedkeuring van het nieuwe GPDO, de beurt aan het GBP en de GSV om diepgaande wijzigingen te ondergaan. De landbouwsector van zijn kant is verdeeld tussen traditionele landbouwers die nog gronden bezitten aan de rand van het Gewest, een nieuwe generatie stadslandbouwers die elkaar overtreffen in creativiteit in de beschikbare spleetjes en gaatjes, maar ook een groeiend aantal stadsmoestuiniers en pedagogische, dienstgerichte en socioprofessionele inschakelingsprojecten.
*BWRO: Brussels Wetboek van Ruimtelijke Ordening; GBP: Gewestelijk Bestemmingsplan; GSV: Gewestelijke stedenbouwkundige verordening
Opties voor een GBP dat de stadslandbouw een kader
biedt
Het GBP moet vandaag worden herzien en de regering
heeft beloofd er de stadslandbouw in op te nemen als een van de prioriteiten,
naast de functievermenging, mobiliteit, de ontdichting en de groene netwerken.
Een eerste stap moet erin bestaan om in de definities en voorschriften van het
GBP te omschrijven welke stadslandbouwactiviteiten toegelaten zijn en binnen
welke krijtlijnen, en hoe ze deel uitmaken van een groter geheel. Dit vormt een
mooie uitdaging gelet op het veelzijdige karakter van de stadslandbouw… Deze
definitie moet de visie van het Gewest op stadslandbouw vastleggen, alsook de
ecologische dimensie, de relatie met de stad, de sociale en maatschappelijke
meerwaarde. Wat de landbouwgebieden betreft, stelt het actieplan voor om uit te
gaan van het behoud van de zowat 227 bestaande hectares, waar uitsluitend vollegrondteelt
zou mogen plaatsvinden. Men zal ook nog een zekere manoeuvreerruimte moeten
laten, want wegens de innoverende aard van de sector zullen er zeker nog
ontwikkelingen volgen die men vandaag nog niet kan voorzien en dat vereist een
zekere flexibiliteit, en mogelijke aanpassingen ten gevolge van die
ontwikkelingen.
Binnenkort een recht van voorkoop ten gunste van
landbouwgrond?
Het recht van voorkoop is een mogelijke hefboom voor
het grondbeheer, het biedt overheden immers de mogelijkheid om een goed
prioritair te verwerven als het te koop wordt gesteld, in het algemeen belang.
In het hervormde BWRO is voorzien in het recht van voorkoop om landbouwgronden
te kopen zodat er stadslandbouwprojecten of stedelijke moestuinen kunnen worden
ontwikkeld. Dit instrument vormt een interessant ‘puzzelstukje’ in een meer
algemeen grondbeleid. Het systeem is wel redelijk rigide, het brengt kosten met
zich mee en de verkopingen zullen waarschijnlijk beperkt zijn. Het zal
niettemin het voordeel hebben dat er aandachtiger zal toegekeken worden op wat
er beweegt op het vlak van de verkoop van gronden. Er werden vier overheidsspelers
aangeduid die dit instrument mogen hanteren, namelijk de Grondregie als
operationeel organisme ten dienste van het Gewest, maar ook Leefmilieu Brussel
als beheerder van landbouw- en leefmilieuaangelegenheden, Citydev en ten slotte
de gemeenten of hun OCMW.
Wat het grondbeheer betreft zal het nuttig zijn een
gecentraliseerde beheersstructuur op te zetten, naar het voorbeeld van de
SAFER’s (Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural) in Frankrijk.
Ook een ander instrument zal noodzakelijk blijken, te weten een Brussels
observatorium van de landbouwgrond, een ‘meta-instrument’ voor inventarisering
en het centraliseren van kennis over gronden. Het observatorium zal ten dienste
staan van een proactieve, gecoördineerde strategie, gebaseerd op de behoeften
en capaciteiten op het terrein. Wallonië beschikt sinds 2017 over een
observatorium en Vlaanderen heeft een gelijkaardig instrument, namelijk
Grondbank.
Het mechanisme van stedenbouwkundige lasten: een kans voor de stadsmoestuiniers
Dit stedenbouwkundige instrument, wat toelaat lasten
op te leggen in het kader van vergunningen voor grootschalige projecten, kan
tegemoetkomen aan twee uitdagingen van de stadslandbouw, namelijk het gebrek
aan gronden en het gebrek aan financiële middelen. Laten we echter niet
vergeten dat het mechanisme in de eerste plaats is bedoeld om het gebrek aan
openbare huisvesting te compenseren… Deze lasten bestaan in het Brussels
Hoofdstedelijk Gewest sinds 2013, als een compensatiemechanisme en een hefboom
voor acties ten dienste van het algemeen belang. Initiatieven zoals stadsmoestuinen zouden
vandaag al van dit systeem kunnen profiteren. De werkgroepen hebben vervolgens
de mogelijkheden onderzocht om een impuls te geven en dergelijke voorzieningen
concreet te maken. Het leidende principe is dat van de complementariteit: gelet
op de huisvestingscrisis, zou een last die een ruimte voor voedingsproductie
voorschrijft enkel bijkomend mogen zijn, en onlosmakelijk verbonden met de
creatie van sociale woningen. Zo zou men de mazen in het net van de Brusselse
moestuiniers kunnen dichten, en de toegang tot dit type ruimte voor steeds meer
bewoners kunnen verzekeren. Het opnemen van productieve ruimtes in projecten
zou meteen van bij het begin moeten worden ingecalculeerd, om te zorgen voor zo
goed mogelijke omstandigheden.
Mogelijkheden inzake een hervorming van de
pachtwetgeving
Iedereen is het eens over het verouderde en zeer logge karakter van de huidige wet, die bovendien ook helemaal niet is aangepast aan de context van de nieuwe generatie stadslandbouwers. In die mate dat de strategieën om ze te omzeilen legio zijn en heel wat onzekerheid met zich meebrengen. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest beschikt voortaan over de voornaamste elementen om een hervorming te starten. De milieuvriendelijkheid van de Brusselse landbouwactiviteiten zou hierbij centraal moeten staan, want die vinden plaats in de nabijheid van woongebieden en menselijke activiteiten of ook wel dicht bij en zelfs middenin ruimtes van grote ecologische waarde. Een andere noodzaak in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is een ordonnantie voor professionals van de vollegrondteelt maar ook voor professionals van de grondloze teelt. Men kan ervan uitgaan dat deze sector nog zal groeien, en de landbouwers die daken, kelders, opslagplaatsen en dergelijke gebruiken, hebben het ook niet gemakkelijk.
De voornaamste richtlijnen voor een nieuwe Brusselse
pachtovereenkomst zijn de volgende: voorzien in een schriftelijke overeenkomst,
die wordt geregistreerd, en een verplichte plaatsbeschrijving; het stabiliseren
van de termijnen om te ontsnappen aan het spanningsveld tussen onzekerheid en
de eeuwigdurende huurovereenkomst; een kortdurende huurovereenkomst invoeren,
die zowel door verhuurders als huurders wordt gewenst, als een soort testfase
waarin wederzijds vertrouwen kan worden opgebouwd; behouden van een huurplafond
en het aanpassen van dat plafond. Ten slotte zou het toevoegen van
milieuclausules aan de toekomstige huurovereenkomsten een van de mogelijkheden
zijn om tot een landbouwproductie te komen die onze ecosystemen en gezondheid
respecteert. Dit zou dan kunnen kaderen binnen een progressieve visie,
bijvoorbeeld “100% bio tegen 2035“.
Naar een Brussels landbouwbeleid
Sinds 2016 wordt de steun van het Gewest voor de nieuwe ontwikkeling van stadslandbouw gedragen door de Good Food-strategie, waarvan de eerste actielijn de verhoging van de lokale en duurzame voedselproductie beoogt. Nu de eerste cyclus van deze strategie afloopt, kunnen we rekenen op heel wat ervaringen op het terrein, recente projecten in uiteenlopende vormen, en ook op de aanpassingen van de regelgeving om de steun voor deze activiteit, die zo belangrijk is voor een duurzame stedelijke ontwikkeling, in goede banen te leiden. Want naast de doelstelling om bij te dragen aan een duurzaam voedingssysteem, draagt de landbouwproductie ook bij aan het sociale en ecologische kapitaal alsook aan de economische transitie. We rekenen erop dat de strategie de reeds genomen acties inzake de stabilisatie van de gronden, het bieden van juridische en administratieve zekerheid voortzet, en ook op het gebied van de reorganisatie van de financiering, de begeleiding en het netwerken, zowel in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest als daarbuiten.
Lees het juridisch en stedenbouwkundig actieplan.