Article de Catherine De Zuttere, juriste-urbaniste, ERU – avril 2020
Ce n’est un mystère pour personne, les néo-agriculteurs qui réinvestissent Bruxelles depuis quelques années sont confrontés à de sérieuses contraintes dans l’accès au foncier : le manque d’espaces cultivables disponibles, la pression immobilière et l’insécurité qui pèse sur ces espaces, mais aussi les difficultés administratives – le fait d’obtenir une autorisation s’apparentant parfois au parcours du combattant. Aujourd’hui, le portrait complet autant des difficultés que des vides ou inadéquations juridiques a été bien identifié. Un guide et état des lieux de la réglementation apporte en 12 fiches pratiques des clés de compréhension pour l’appliquer projet par projet. 2019 et 2020 sont des années charnière dans le soutien régional au développement des projets agricoles dans leurs différentes formes, professionnelle ou non, pleine terre ou hors sol, etc. La volonté de réviser la réglementation en faveur de l’agriculture a été actée par la Région, les premières modifications sont en marche.
2019-2020 : groupes de travail juridiques et urbanistiques
Dans le contexte favorable de la déclaration
gouvernementale bruxelloise 2019-2024, qui considère l’agriculture urbaine
comme l’une des nouvelles filières économiques porteuses pour la Région, les
administrations ont entamé un travail collaboratif et intersectoriel intensif.
Une trentaine de participants ont été réunis de manière novatrice, en croisant
les compétences de l’agriculture, de l’environnement et du développement urbain.
Ce sont au total 8 institutions et 2 associations représentant le secteur, nourris
d’enquêtes et de sondages auprès du secteur.
Les résultats de ces travaux sont
synthétisés dans un Plan d’action qui propose des recommandations avec pour
chapitres : la révision du PRAS, du droit de préemption, des charges
d’urbanisme et du bail à ferme. Pourquoi ces 4 outils ? Au
vu d’abord de l’impact majeur escompté pour le développement des diverses
typologies et pour l’ensemble du territoire régional, mais aussi en raison du
calendrier attendu des modifications prévues dans un avenir court terme. Le
plan est rédigé en tant que note d’orientations, détaillant les pistes
retenues, et adressées à l’attention des instances en charge des diverses révisions
règlementaires. Et en parallèle, la réforme du RRU en cours vise à faciliter
l’installation de productions alimentaires en toiture.
L’agriculture et le cadre législatif, deux réalités mouvantes
Enjeu de taille : les recommandations ont été élaborées dans un contexte éminemment mouvant, puisque qu’autant l’agriculture que le cadre législatif connaitront dans les années à venir de profonds remaniements. Du côté législatif, après la réforme du CoBAT* et l’adoption du nouveau PRDD, ce sera au tour du PRAS et du RRU de connaître un vaste processus de modifications. Et du côté activité agricole, celle-ci est à la croisée des chemins entre les agriculteurs traditionnels qui occupent encore les terres en bordure de ville, les néo-agriculteurs urbains qui rivalisent de créativité dans les espaces et interstices disponibles, mais aussi les potagers urbains de plus en plus nombreux et les projets pédagogiques, de service et d’inclusion socio-professionnelle.
*CoBAT: Code bruxellois de l’aménagement du territoire ; PRAS : Plan régional d’affectation du sol ; RRU : Règlement régional d’urbanisme
Pistes pour un PRAS offrant un cadre à l’agriculture urbaine
Le PRAS a atteint ce jour une
échéance de révision et le Gouvernement s’est engagé à y intégrer l’agriculture
urbaine, comme l’une des priorités aux côtés de la mixité des fonctions, la
mobilité, la dé-densification, le maillage vert. La première avancée sera
d’introduire, dans les définitions et les prescriptions du PRAS, l’agriculture
urbaine de manière à en préciser quelles activités peuvent être autorisées où avec
quelles balises, quelle intégration. Beau défi au vu du caractère multiforme de
l’activité… La définition devra traduire la vision d’une agriculture que la
Région entend soutenir, sa dimension écologique, la relation à la ville, la
plus-value sociale et sociétale. Concernant les zones agricoles, le plan
d’action propose le principe du maintien des quelques 227 hectares existants,
où seule l’activité de pleine terre pourra s’y installer. Il s’agira aussi
d’éviter les risques de rigidification, car la nature innovante de ce secteur
laisse présager des évolutions que l’on ne peut prévoir aujourd’hui et nécessite
une certaine flexibilité, adaptations à ces cas de figure encore inconnus.
Bientôt un droit de préemption en faveur des terres agricoles ?
La préemption est un levier
possible pour la maîtrise foncière : il donne aux pouvoirs publics la
possibilité d’acquérir prioritairement un bien lors de sa mise en vente, dans l’intérêt
général. La modification récente du CoBAT a introduit cette possibilité pour
acquérir des terrains agricoles, afin d’y développer des projets d’agriculture
urbaine ou des potagers urbains. L’outil est intéressant à mettre en place
comme « pièce d’un puzzle » dans une stratégie foncière plus globale. En effet
le système est assez rigide, implique un coût et les ventes seront probablement
limitées. Il aura toutefois déjà pour avantage d’actionner une veille de la
dynamique foncière. Quatre acteurs publics ont été identifiés comme opérateurs
à la manœuvre de l’outil : la Régie foncière en tant qu’organisme
opérationnel au service de la Région, mais aussi Bruxelles Environnement dans
son action de gestion (agro)environnementale, Citydev et les communes ou leur
CPAS.
Quant à la gestion des terres, il
sera utile de constituer une structure
centralisée de gestion, à l’instar des SAFER en France (Société
d’aménagement foncier et d’établissement rural). Un autre outil se révèle
nécessaire : l’observatoire du foncier agricole bruxellois, « méta-outil »
de recensement et de centralisation de
la connaissance du foncier. L’observatoire servira à une stratégie proactive,
coordonnée, fondée sur les besoins et les capacités du terrain. La Wallonie
dispose d’un observatoire depuis 2017 et la Flandre dispose d’un outil
similaire, une banque foncière.
Le mécanisme des charges d’urbanisme : une opportunité pour l’AU citoyenne
Cet outil urbanistique, qui
permet d’imposer une charge dans le cadre de permis pour des projets de grande
ampleur, présente l’intérêt de répondre à deux enjeux de l’agriculture urbaine :
le manque de terre et le manque de moyens financiers. N’oublions cependant pas
que l’objectif premier du mécanisme est de compenser le manque de logement
public.. Les charges existent à Bruxelles depuis 2013, à la fois comme mécanisme
compensatoire et levier d’actions au profit de l’intérêt public. Les
initiatives comme les potagers urbains pourraient déjà actuellement bénéficier
de ce système. Les groupes de travail ont alors investigué les possibilités de
donner une impulsion, rendre concrète la réalisation d’aménagements en ce sens.
Le principe fondateur est celui de la complémentarité : en effet vu la
crise du logement, une charge qui imposerait un espace de production
alimentaire ne devrait qu’être accessoire, indissociable de la création de
logements publics. Ceci permettrait déjà de resserrer les mailles dans la carte
des potagers bruxellois, assurer l’accès à ce type d’espace pour de plus en
plus d’habitants. L’intégration d’espaces productifs demanderait à être imaginée
le plus en amont du projet, pour s’assurer des meilleures conditions.
Pistes pour une réforme de la loi sur le bail à ferme
Tout le monde s’accorde sur le
caractère obsolète et très ardu de la loi actuelle, celle-ci est d’autant plus
inadaptée dans le contexte des néo-agriculteurs urbains. Si bien que les
stratégies pour la contourner sont nombreuses et engendrent une grande
insécurité. La Région bruxelloise dispose dorénavant des principaux ingrédients
pour entamer une réforme. La qualité environnementale de l’agriculture
bruxelloise devra être[SL2]
au centre de celle-ci, elle prend place à proximité des habitations et activités
ou alors proche ou même au cœur d’espaces de grande qualité biologique. Autre
nécessité pour Bruxelles : prévoir une ordonnance pour les professionnels « pleine
terre », mais aussi pour les « hors sol ». On peut supposer que
ce secteur sera en croissance, et ces agriculteurs qui investissent les
toitures, les caves, les entrepôts etc. subissent également une forte
précarité.
Voici les principales
orientations pour un nouveau bail agricole bruxellois : prévoir un bail
écrit, enregistré, un état des lieux obligatoire ; stabiliser les durées
pour sortir de la dialectique entre le précaire et le bail perpétuel ;
introduire un bail de courte durée attendu tant par les bailleurs que les
preneurs comme possibilité de phase-test pour établir une relation de
confiance ; maintenir un système de plafond de loyer et réajuster
celui-ci. Enfin, des clauses environnementales à joindre aux futurs baux
seraient l’un des moyens pour engager une production agricole respectueuse des
éco-systèmes et de la santé. Ceci dans une vision progressive, projetant par
exemple un objectif « 100% bio à
l’horizon 2035 ».
Vers une stratégie agricole bruxelloise
Depuis 2016, le soutien de la Région au redéploiement des agricultures urbaines est porté par la Stratégie Good Food, dont le premier axe vise à augmenter une production alimentaire locale et durable. A l’heure où cette stratégie arrive au terme de son premier cycle, nous pouvons dorénavant compter sur plusieurs expériences de terrain, projets récents sous différentes formes, tout comme sur les pistes de modifications réglementaires pour orienter le soutien à cette activité reconnue comme porteuse pour un développement urbain durable. Car au-delà de l’objectif de contribuer à un système alimentaire durable, la production agricole contribue au capital social, environnemental et à la transition économique. Nous comptons que la stratégie poursuive les actions engagées en matière de stabilisation du foncier, de sécurisation juridique et administrative, mais aussi en termes de réorganisation des financements, d’accompagnement et de mise en réseau, à Bruxelles et au-delà de cette région.
Lire le plan d’action juridique et urbanistique.